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Venerdì, 16 Luglio 1999 00:00

UK: Court of Appeal (Civil Division), [1999] EWCA Civ 1871, R v North and East Devon Health Authority ex parte Pamela Coughlan – National Health Service e substantive legitimate expectation del paziente.

La Court of Appeal (England and Wales) ritiene che la North and East DevonHealth Authority abbia commesso abuse of power infrangendo, per motivi finanziari, una promessa di assistenza infermieristica a vita – tramite chiusura della struttura a questo adibita – rivolta a pazienti affetti da patologie particolarmente invalidanti.

La vicenda giuridica vede come protagonista la signora Coughlan – parte ricorrente in primo grado – tetraplegica sin dal 1971 a causa di un grave incidente stradale. A causa della sua condizione fisica (doppia incontinenza, difficoltà respiratorie causate da parziale paralisi del tratto respiratorio e frequenti emicranie), la donna necessita di continua assistenza infermieristica (nursing care). La ricorrente venne presa in carico dal NHS (National Health Service), assistita ed ospitata nel Newcourt Hospital sino al 1993, quando lo stabile venne chiuso per motivi di inadeguatezza strutturale. Al fine di persuadere la signora Coughlan e gli altri pazienti nella medesima situazione a lasciare Newcourt Hospital, l’Autorità sanitaria promise espressamente a questi di poter vivere “for as long as they choose” a Mardon House, una nuova struttura del NHS costruita appositamente a scopo residenziale e assistenziale per ospitare a lungo termine sia soggetti affetti da grave disabilità che individui necessitanti riabilitazione. Tuttavia, per motivi strettamente economici la struttura venne ritenuta “excessively expensive” e “not financially viable” –, nel 1998 la North and East Devon Health Authority decise di chiudere Mardon House senza consultare i pazienti e senza offrire loro una soluzione alternativa. Così facendo la Health Authority trasferì la responsabilità per l’erogazione di tale assistenza infermieristica in capo all’autorità locale, atitolo di assistenza sociale (social care) e pertanto a pagamento dell’interessato.

In primo grado, il giudice della High Court ritiene tale trasferimento di competenze illegittimo e dichiara che la chiusura di Mardon House costituisce un’ingiustificata rottura della promessa fatta ai pazienti, poiché non motivata da un interesse pubblico superiore (overriding public interest).

La North and East Devon Health Authority fa pertanto ricorso alla Court of Appeal.

Innanzitutto, la Corte è chiamata a pronunciarsi circa la validità del trasferimento in capo all’autorità locale delle cure infermieristiche destinate alla signora Coughlan. Mentre la High Court ritiene che, per legge, tutte le nursing care debbano rientrare nelle prestazioni fornite dal NHS e quindi costituire health care (gratuito), la Court of Appeal giunge ad una conclusione differente. In accordo con quanto affermato dal National Health Service Act (1977) section 1 and 3 e dal Care act, part III, section 21 (1948), è ritenuto che il Secretary of State possa, nel rispetto del suo duty to promote a comprehensive free health service, prevedere che alcune competenze possano essere trasferite in capo all’autorità locale, a patto che queste non siano riservate al NHS dalla legge. Così è previsto infatti per l’assistenza infermieristica, la quale può rientrare, in base alla gravità delle condizioni del paziente, nell’ambito di competenza locale – e costituire social care, a carico del paziente – oppure essere fornita in maniera gratuita in quanto health care. Vista la gravità delle condizioni di salute,la Corte ritiene che la ricorrente rientri in quest’ultima categoria.

La Court of Appeal giunge poi al cuore della questione giuridica affrontando il tema della legitimate expectation che può venirsi a creare in un soggetto qualora quest’ultimo faccia affidamento su una precisa promessa o altra condotta della pubblica autorità. I giudici distinguono tre casi:

  1. Change of policy: un individuo gode di una legitimate expectation in virtù di una precedente linea di condotta politica adottata dall’autorità. Prima di mutare la propria policy, quest’ultima deve limitarsi ad una sommaria e discrezionale valutazione che tenga conto delle possibili situazioni giuridiche venutesi a creare grazie alla situazione precedente. In questo caso, la Corte si deve limitare a giudicare la legittimità del comportamento dell’autorità pubblica sulle basi del criterio di ragionevolezza, verificando che la decisione si sia formata grazie ad un procedimento logico coerente e che abbia considerato solo gli elementi rilevanti del caso (Wednesbury unreasonableness);
  2. Procedural legitimate expectation: la promessa o la condotta adottata dall’autorità crea nel soggetto la legittima aspettativa per cui, prima di mutare la propria decisione, essa debba consultarlo. Nel caso in cui ciò non avvenga la Corte dovrà decidere se la mancanza della consultazione sia giustificata da una ragione di ordine superiore (overriding reason).
  3. Substantive legitimate expectation: la promessa o il comportamento, che non violano la legge, posti in essere dall’autorità, creano un’aspettativa di natura sostanziale – e non meramente procedurale – nell’individuo. La Corte, in questo caso, è chiamata a valutare se la violazione della promessa costituisca atto so unfair da potersi considerare abuse of power. La violazione risulterà giustificabile in caso di overriding public interest con questa confliggente.

A seguito di tale precisazione, la Court of Appeal ritiene che il caso della signora Coughlan ricada nella categoria sub c poiché nella ricorrente e negli altri pazienti si era legittimamente formata la convinzione che Mardon House avrebbe costituito per loro una home for life. Convinzione giustificata dalla ripetizione espressa, in più occasioni, della promessa in questione. La Corte riscontra come le addotte motivazioni di ordine finanziario non costituiscano overriding public interest e riscontra la presenza di abuse of power in quanto “This is not a case where the Health Autorithy would, in keeping the promise, be acting inconsistently with its statutory or other public law duties. A decision not to honour it would be equivalent to a breach of contract in private law” (§86).

Infine la Corte ritiene che, con il suo comportamento, la North and East Devon Health Authority abbia violato l’art 8 CEDU – che tutela anche il diritto al rispetto del proprio domicilio – poiché “Mardon House is, in the circumstances described, Miss Coughlan’s home”(§93).

Francesca Bortolin

Informazioni aggiuntive

  • Tipo di pubblicazione: Libro
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